miércoles, 13 de febrero de 2013

"La economía española y la retórica de las reformas"

X. C. Arias y G. Caballero (2012): "La economía española y la retórica de las reformas", en Propuestas de Política económica ante los desafíos actuales, Delta, Madrid.

La economía española y la retórica de las reformas
XOSÉ CARLOS ARIAS GONZALO CABALLERO
UNIVERSIDAD DE VIGO
1. INTRODUCCIÓN
El vocablo ―reforma‖ ha ocupado un papel central en el debate político y en la enunciación de los objetivos generales de la política económica española a lo largo de la última década; la llegada de la crisis intensificó notablemen- te esa evolución a partir de 2008. En la nueva y difícil coyuntura tiende a asumirse que los bajos niveles de productividad, la escasa capacidad compe- titiva en los mercados internacionales, o el mal funcionamiento del mercado de trabajo, son problemas graves y persistentes que lastran la posibilidad de progreso a largo plazo de la economía y la sociedad española, lo que explica la reiteración de propuestas de reforma en esos campos. Muchas de esas propuestas, vistas en un plano abstracto, parecen difícilmente rebatibles.
Durante 2010-2011, la necesidad de ponerlas en marcha por la vía de ur- gencia es resaltada de un modo continuado por las fuerzas políticas mayori- tarias y grupos influyentes de expertos, pero también lo es por parte de or- ganismos españoles —muy señaladamente el Banco de España—, o multi- laterales, como el Fondo Monetario Internacional1. Esto último nos acerca al argumento de facto de mayor calado para la introducción inmediata de re- formas: de ella dependería el grado de credibilidad que los mercados inter- nacionales de deuda otorgan a la economía y la política económica españo- las, por lo que no habría alternativa realista al camino de las reformas urgentes. En ese factor de ―presión de los mercados‖ radica el principal elemento de impulso del cambio estructural, pero también uno de sus lastres fundamentales en términos —que en nuestra línea de argumentación son capitales— de legitimación social.
En relación con la reiteración de propuestas reformistas, observaremos cuatro problemas fundamentales. Primero, un notable contraste entre retóri- ca y realidad, pues la gran mayoría de las propuestas que se lanzan a la are- na política con mucha dificultad traspasan el ámbito de lo meramente pro-
1 Tal vez la mejor presentación de esa línea argumental está recogida en el informe de McKinsey (2010).
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positivo. Segundo, está el problema de la oportunidad. En relación con ello, algunos expertos reiteran que, después de un periodo (2009-2010) en la que las políticas de demanda han ocupado por razones de urgencia el centro del escenario, ahora sería el momento de las políticas reformistas por el lado de la oferta. Sin embargo, destacar la necesidad de reformas puede ser cosa distinta de la aceptación de su oportunidad en las circunstancias concretas y muy singulares del momento. Lo veremos, por ejemplo, con algún deteni- miento, para el caso de las reformas del mercado laboral. Particularmente grave sería un problema que aquí se considera: la eventual aparición de un trade off entre reformas estructurales y políticas activas en el corto plazo.
En tercer lugar, entre las propuestas que efectivamente inciden en el de- bate político y la opinión pública, cabe observar un notable desequilibrio: mientras algunas iniciativas de reforma (entre las que destaca la del mercado laboral) ocupan casi todo el espacio, apenas queda campo para hablar de otro tipo de reformas, acaso más necesarias que las anteriores: ese sería el caso de las relativas a la estructura institucional. A propósito de esta últi- mas, cabe consignar que, aunque raramente se vean como directamente aso- ciadas a problemas económicos —y la mayoría de los expertos las igno- ren—, el enorme grado de ineficiencia del sistema judicial, la lentitud de la burocracia, o la percepción de altos niveles de corrupción, constituyen las- tres fundamentales para nuestro potencial de crecimiento a largo plazo.
En trabajos anteriores hemos abordado esta problemática, señalando tan- to la necesidad objetiva de avanzar en reformas como el sentido crítico con el que es imprescindible aproximarse a ellas, sea por razones de oportunidad o por otras causas. (Arias y Caballero, 2009; Arias, 2009). En el tiempo transcurrido, algunas de las reformas por entonces enunciadas han sido puestas ya en marcha, al menos de un modo parcial, con resultados poco acordes con los objetivos buscados. Este estudio incorpora buena parte de aquellos argumentos, pero los actualiza y re-examina a la luz de las expe- riencias acumuladas entre el comienzo de la Gran Recesión y finales de 2011. Tomamos en cuenta para ello las advertencias de D. McCloskey en torno a la decisiva importancia, pero también los notables peligros, que la retórica del discurso económico puede llegar a alcanzar (McCloskey, 1985).
2. EL DEBATE SOBRE LAS REFORMAS ECONÓMICAS EN ESPAÑA
La necesidad de introducir reformas profundas, estructurales, en la econo- mía española, relativas a todo lo que tiene que ver con los graves déficit de productividad, de competitividad, están largamente acreditadas. A las apor- taciones académicas se fueron uniendo importantes documentos políticos,
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como el llamado Programa Nacional de Reformas aprobado por el gobierno en 2004; a partir de ahí, a lo largo de toda esa legislatura las referencias al necesario ―cambio en el modelo productivo‖ poblaron el discurso político económico, en claro contraste con los escasos avances efectivos registrados en ese campo. Pero fue a partir de la explosión de la crisis internacional cuando las propuestas reformistas se multiplicaron, ante la evidencia de que aquellos problemas crónicos lastraban gravemente el comportamiento de la economía en las condiciones de extrema dificultad que la recesión imponía.
A partir de 2008, esa creciente demanda de reformas se fue concentran- do en tres ámbitos fundamentales: el sistema educativo, el mercado laboral y, ya a partir de 2010, los cambios en las estructuras del Estado y el modelo de bienestar (sobre todo, en los relativo a las pensiones) para favorecer una rápida consolidación fiscal2. En los apartados siguientes intentaremos mos- trar que esa tres líneas de reforma están envueltas por condicionantes socia- les muy diferentes entre sí y, siendo todas en términos generales deseables, lo son en distinto grado y consideración de urgencia. Sin embargo, en el debate público, tanto en la academia como desde la arena política, todas ellas han sido planteadas como igualmente imprescindibles y urgentes. Este punto central parece un error, y a su análisis se dedica lo fundamental de este apartado.
(a) La reforma educativa. Si aceptamos como verdadera la proposición de las modernas teorías de crecimiento acerca de la importancia del capital humano sobre las posibilidades de crecimiento económico sostenido, se ha- ce inevitable reconocer que la economía española tiene aquí un grave factor de estrangulamiento: tanto si lo observamos en términos cuantitativos (gasto dedicado a educación) como cualitativos (eficiencia y calidad del sistema), España aparece siempre mal librada en las comparaciones internacionales; el gasto en educación es en España un 1 % inferior a la media de la UE-15 y de la OCDE, pero además todos los indicadores de calidad de los distintos niveles educativos (estudios PIRLS y PISA para la educación primaria, todo tipo de rankings para las universidades y centros de investigación superior, etcétera) son muy negativos (Dolado, 2009).
En este argumento, esta reforma es efectivamente imprescindible e im- prorrogable: si se desarrolla en una dirección acertada, a partir de ella sola-
2 En este trabajo dejamos al margen la cuarta reforma de las que con más frecuencia se habla: la que se denomina ―reforma financiera‖, y que por lo general se refiere en exclusiva cambios profundos en la propiedad y estructuras de gobernanza de las cajas de ahorros (aunque sí hablaremos de la ne- cesidad de reformas financieras en un sentido más amplio). A pesar de que en ese caso, existan también implicaciones sociales problemáticas (sobre todo, las relacionadas con las incertidumbres que se abren sobre la llamada ―obra social‖) lo que podríamos llamar razones de fuerza mayor, refe- ridas a sus dificultades de solvencia, no dejan apenas espacio para la discusión.
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mente pueden sobrevenir beneficios significativos, pues los posibles costes que identificaremos para algunas otras reformas, son muy poco relevantes en este caso. Sin embargo es necesario hacer dos consideraciones en este punto. La primera, es que en las últimas décadas, no ha sido por falta de reformas por lo que el sistema educativo español ha acumulado rémoras importantes; muy al contrario, sobre él ha recaído una cierta fiebre reformis- ta de los sucesivos gobiernos, que se proyectó en la elaboración de sucesivas leyes de ordenación de contenidos contrapuestos, de forma que en muy poco tiempo el acusado cambio en el diseño institucional hacía imposible la co- rrecta adaptación de los sujetos afectados, ya fuesen profesores o alumnos; en ello radica —según múltiples observadores— una de las causas funda- mentales de los problemas de eficiencia del sistema. Se deduce de aquí que toda reforma que se inicie en este campo debe partir de dos supuestos: estar pensada para el largo plazo; y asentarse sobre un amplio consenso político que evite los efectos perversos de su reversión.
La segunda consideración se refiere al manifiesto contraste que se puede observar, respecto de esta cuestión, entre retórica y realidad. Mientras se instala en el discurso más común la necesidad de una mejora notable en la calidad educativa, poco se hace para aumentar los medios imprescindibles para ello. Así, por ejemplo, a lo largo de 2011, los fondos para educación o la provisión de plazas de profesorado en educación primaria se han visto congelados o incluso mermados3; y en lo que tiene que ver con la enseñanza universitaria, los muy reiterados argumentos sobre la necesidad de que los estudios se adapten a las demandas sociales chocan vivamente con la inexis- tencia de financiación adicional para el programa pensado precisamente para ese fin (el conocido como Plan Bolonia).
(b) La reforma laboral. La absoluta desmesura de las tasas de desempleo muestra el comportamiento muy ineficiente de los mercados de trabajo en España. Los dos problemas fundamentales que usualmente se identifican son: primero, la existencia de una marcada dualidad en las condiciones de los contratos, con un sector mayoritario de asalariados muy protegido frente a la eventualidad del despido, frente a otro sector de trabajadores eventuales, sin protección alguna (y que en su casi totalidad son quienes han sufrido el incremento del desempleo). Y segundo, una estructura de negociación co- lectiva rígida y en exceso centralizada.
Sobre estos dos elementos de ineficiencia del mercado de trabajo, se han polarizado las propuestas reformistas, la más conocida e influyente de las cuales es el documento denominado ―de los cien economistas‖ (Propuesta,
3 Según datos del Ministerio de Educación, para el curso 2011-2012, cinco comunidades autónomas han reducido en 2.861 el número de profesores en la enseñanza no universitaria (en relación con el curso anterior), frente a un incremento de 46.000 alumnos.
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2009), que utilizaba el razonamiento económico más usual para detectar correctamente aquella dualidad como principal problema de fondo, y propo- ner reformas inmediatas para la unificación de los contratos y cambios en el modelo de negociación salarial. Este planteamiento —que han respaldado también organismos internacionales, como la OCDE (OCDE, 2011)— es difícilmente cuestionable en un plano abstracto que no tenga en cuenta los condicionantes de oportunidad, y a la economía española le hubiera ido me- jor si se hubiese aplicado una estrategia reformista en esa dirección durante la etapa de previa de larga expansión.
Sin embargo, la puesta en primer plano de las circunstancias excepciona- les en las que, a partir de la explosión de la crisis, se desenvuelve ahora la relación entre la economía, la política y la sociedad, lleva a ver este proble- ma con una óptica muy diferente, pues el juego de costes y beneficios deri- vados de la reforma puede verse muy alterado por esas circunstancias. Esta cuestión será examinada con detenimiento en el siguiente apartado, pero cabe identificar ya dos elementos problemáticos. Primero, la posible interfe- rencia con las estrategias de salida de la crisis. Y segundo, la reacción social adversa que genera, y que se proyectó ya, en 2009, en otro documento reac- tivo frente al de ―los cien‖: nos referimos al llamado ―de los seiscientos‖ (entre los que destacaban académicos relacionados con el derecho del traba- jo y propiciado por las organizaciones sindicales), que enfatizaba ―la inexis- tencia de conexiones entre la actual crisis económica y la regulación del mercado de trabajo‖, por lo que ―parece políticamente indecente pretender desplazar a los trabajadores una parte sustancial de los costes de la crisis económica‖ (El trabajo, 2009).
(c) Reformas en el modelo de bienestar (y en las estructuras del Estado). A partir de la primavera de 2010, la aguda crisis de deuda soberana en la eu- rozona alteró profundamente las prioridades políticas, haciendo aparecer en primera plano la necesidad de proceder a fuertes recortes en segmentos im- portantes del gasto público estructural, ya se tratara de eliminar estructuras de la administración del Estado o de incidir sobre las grandes partidas del Estado de bienestar. Todo lo cual se hacía para volver a un estado de equilibrio de las cuentas públicas en un período muy breve de tiempo (una reducción de en torno a ocho puntos sobre del PIB en apenas cuatro años). O en mayor medi- da aún, para enviar una inequívoca señal a los mercados de deuda de que ese camino hacia la consolidación fiscal era firme e irreversible.
Es este un terreno muy controvertido en el que aparecen problemas de primera magnitud en términos de oportunidad, pero también de deseabili- dad, todo lo cual se examinará en el apartado siguiente. Sin embargo, pode- mos detectar desde ahora mismo algunos de las principales dificultades y contradicciones que acarrean algunas de estas reformas. En este mismo
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apartado hemos mencionado ya la profunda inconsistencia de proponer re- formas que incrementen la calidad del sistema educativo y, al mismo tiem- po, introducir recortes en esas partidas del Welfare State. Fijémonos ahora, por un momento, en la más conocida e importante de las reformas que se proponen en este campo: la del sistema de pensiones.
Cualquier análisis racional conduce a la conclusión de que es necesario reformar en un sentido restrictivo el sistema de pensiones en España, al igual que en el resto de Europa occidental; y el alargamiento de la edad de jubilación ha aparecido como el principal reto (Peinado, 2011). La principal razón no es ni siquiera económica, sino demográfica: el actual sistema se hace insostenible debido a la al notable envejecimiento esperado de la po- blación. Aceptando también que, en función de la mayoría de los cálculos realizados, una demora excesiva en el arranque de la reforma podría ser pe- ligrosa, hay que ser conscientes del malestar social generado en España y otros países europeos (identificado por encuestas como las realizadas por el CIS; en el caso español, a pesar del apoyo sindical a la reforma finalmente propuesta); a ese estado de ánimo, que se ha trasladado a movimientos como el de los llamados indignados, contribuye decididamente la impresión gene- ralizada —que en gran medida es una mera lectura de la realidad visible— de que los recortes en los derechos sociales se deben a una voraz presión de los mercados.
Por tanto, destacamos que un discurso meramente tecnocrático que igno- re factores de complejidad que tienen que ver con razones de oportunidad y con la sostenibilidad social de las reformas, podrían no solamente ser equi- vocadas desde un punto de vista intelectual, sino también convertirse en un peligro, por impulsar una secuencia equivocada de la dinámica reformista. Esta es la cuestión que se examina en el apartado siguiente.
3. DINÁMICAS REFORMISTAS: OPORTUNIDAD, SOSTENIBILIDAD SOCIAL Y EQUILIBRIO
Los análisis que consideran y valoran la necesidad de reformas únicamente en términos de sus efectos sobre el comportamiento de las variables econó- micas pueden estar gravemente errados. Son varias las líneas de argumenta- ción que conviene seguir si deseamos introducir el suficiente grado de com- plejidad como para que podamos alcanzar conclusiones realistas. Esos argumentos se centran en la dificultad objetiva de introducir cambios estruc- turales por razones de economía política; la consideración de procesos de aprendizaje social negativo; la necesidad de que las reformas produzcan resultados sociales equilibrados; la importancia de acertar en la secuencia de las reformas; la consideración de las reformas en los distintos niveles de
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gobierno (en particular, en el caso español, la perspectiva europea); y la ya mencionada consistencia entre reformas estructurales y estrategias de políti- ca económica a corto plazo.
1. Dificultad objetiva de las reformas. Hay ya una larga tradición de lite- ratura que analiza las posibilidades y conveniencia de las reformas econó- micas desde el punto de vista de la economía política (tradición en la que Rodrik, 1993, suele identificarse como una pieza central). Esa literatura ha ido incorporando elementos de complejidad al análisis de las reformas, al subrayar el hecho de que las dinámicas de cambio generan típicamente jue- gos perversos de ganadores y perdedores. La pérdida siempre está concen- trada, y se presenta en el corto plazo, es segura; de modo que el perdedor siempre se reconoce desde el primer momento como tal. Por el contrario, la ganancia tiende a ser difusa, a largo plazo, de modo que es difícil reconocer- se como ganador. Ello genera una dinámica perversa de la acción colectiva frente a las reformas: el perdedor tendrá un gran incentivo para oponerse con todas sus fuerzas a las reformas; en cambio, el ganador probablemente se comporte más como un free-rider. Del resultado de la confrontación de ambas, la línea de fuerza dominante se decantará más bien hacia el statu quo ante (Kuran, 1991). En tales condiciones, puede afirmarse que cuanto más viva sea la percepción social del cambio y, por tanto, con más intensidad se conforme la acción colectiva, mayores serán también las dificultades a las que deberá enfrentarse la aplicación de las reformas. El estado de ánimo colectivo, el pathos social es, por tanto, un factor clave para su resultado.
2. Aprendizaje social negativo. Para evaluar las reacciones sociales ante las reformas es necesario tener en cuenta que estas raramente se escriben sobre una página en blanco. Por el contrario, lo habitual es que exista toda una trayectoria de reformas políticas en el pasado; de esa acumulación de experiencias, de la percepción social que de esa iniciativas haya ido quedan- do, depende en buena medida el que amplios sectores sociales tiendan a posicionarse a favor o en contra de las nuevas propuestas de cambio que se vayan produciendo. Es decir, en este, como en tantos otros aspectos de la vida económica, el pasado, la memoria, la experiencia importan.
Pues bien, con la perspectiva de las últimas décadas, no es desde luego ésta la primera ocasión en que a la sociedad española se le plantea que su futuro progreso depende de hacer reformas estructurales. A partir de los años noventa, la idea de reformar para avanzar hacia una economía plena- mente moderna y con un buen encaje en la dinámica de creciente interna- cionalización, se convirtió en un mensaje recurrente en el discurso político económico más usual. El problema radica en que algunas de las principales
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líneas de reforma —desde luego, no todas— llevadas adelante desde los años noventa, han sido puestas gravemente en cuestión por la crisis.
Entre esas líneas merecen destacarse: a) la profundización en la línea de liberalización financiera, que ciertamente fue compartida con otros muchos países, pero que aquí incluyó la bancarización casi total (salvo en lo relativo a las estructuras de propiedad y gobierno) de uno de los actores principales en el drama económico vivido desde 2008, las cajas de ahorro. b) La libera- lización del suelo urbano (sobre todo, con la aprobación de la Ley del Suelo de 1998) que pretendía abrir un largo camino hacia la modernización y la multiplicación de la riqueza, y que finalmente contribuyó decisivamente al desastre; c) Las reformas fiscales, casi siempre entendidas en el sentido de la competencia impositiva, lo que significa la reducción o incluso la elimi- nación de impuestos. d) La política de privatizaciones, sobre todo la desa- rrollada a partir de 1996, que dio origen a una nueva casta de nuevos gran- des empresarios en un contexto de legitimación dudoso.
La percepción social de estas reformas —sobre todo de las tres prime- ras— ha cambiado significativamente entre 2007 y el momento actual. Sería difícil convencer ahora a amplios sectores de la sociedad de que poner en marcha una dinámica que llevó a construir en torno a 800.000 viviendas anuales, o levantar las restricciones para que las cajas de ahorro financiaran buena parte de esos excesos, en muchos casos muy lejos de sus territorios originales, era una línea correcta de política pública. Y también es difícil ver desde las necesidades actuales de consolidación fiscal las ventajas de la re- forma que suprimió poco antes de la crisis el impuesto sobre el patrimonio, o el de sucesiones (en este último caso, por parte de numerosas comunida- des autónomas). Por eso mismo, porque la lectura de amplios sectores socia- les sobre algunas experiencias fundamentales del pasado es hoy dramática- mente negativa, la implantación de nuevas reformas estructurales salvadoras se enfrenta a una inevitable reacción adversa. Lo que no constituye, desde luego, un motivo para la inacción, pero sí una lección que deben tener en cuenta los estrategas de las reformas para su correcta implantación.
3. Resultados sociales desequilibrados. Como ya se ha resaltado en el apartado anterior, son tres las líneas de reforma que prácticamente monopo- lizan las iniciativas políticas y las propuestas de los sectores más influyentes de la academia: la laboral, la de las pensiones y otros programas de bienestar social, y la educativa. Las dos primeras coinciden en un punto fundamental: traen consigo la merma de derechos de grupos sociales amplios. Esta es una cuestión que dejan de lado los análisis meramente tecnocráticos, pero que resulta decisiva en una situación en la que se registra una sensibilidad muy marcada en amplios sectores sociales ante el aumento notable de la de- sigualdad, ya anteriormente rampante, que la crisis ha traído consigo (Wolf,
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2012). La creciente ―intolerancia ante la desigualdad‖ podría fácilmente generar reacciones antirreformistas muy acentuadas en la sociedad.
Cabe constatar, sin embargo, que otras posibles reformas, acaso tan im- portantes o más que las anteriores, permanecen en el limbo del olvido. Es el caso, por ejemplo, de la reforma fiscal. Una de las consecuencias impuestas por la dinámica de triunfo de los mercados financieros globales a las políticas económicas internas en las últimas décadas fue la llamada competencia fiscal (no hay que subrayar que a la baja). Sin embargo, con la llegada de la crisis, más allá de algunos planteamientos ultraideológicos —presentes en sectores republicanos en Estados Unidos y de los tories en Gran Bretaña—, la realidad de los graves desequilibrios de las cuentas públicas ha puesto de manifiesto la necesidad de poner coto a esas tendencias. Y también ha llevado a escrutar con atención las estructuras fiscales, sobre todo las impositivas.
En el caso de España, las disfunciones del sistema impositivo saltan a la vista, y su superación debiera constituir el primer paso en el camino hacia la consolidación fiscal. Objetivos como los de la lucha contra el fraude y el mayor equilibrio entre la presión fiscal sobre las rentas del trabajo y las del capital requieren reformas específicas no solamente en el sentido de reintro- ducir algunos impuestos suprimidos en la etapa precedente, o avanzar hacia la llamada fiscalidad verde, sino también, y sobre todo, introducir cambios estructurales en impuestos tradicionales, como el impuesto sobre la renta: como ha mostrado entre otros Ignacio Zubiri, hay amplios márgenes para introducir esos cambios en el IRPF que contribuyan a un tiempo a incre- mentar su capacidad recaudatoria y a eliminar su actual inequidad horizontal (Zubiri, 2010). Es decir, una reforma fiscal que incorpore no sólo ganancias de eficiencia, sino también una mejor distribución de la renta, constituye una prioridad hoy en España, pero se trata de una cuestión apenas mencio- nada como prioritaria en los debates políticos y académicos.
Otro tanto ocurre con la reforma financiera, absolutamente central para la legitimación social del conjunto de los procesos de reforma económica; y no se trata sólo, ni principalmente, de dar una salida de urgencia al problema de las cajas de ahorros: se trata de regular las finanzas para evitar nuevos colapsos; lo que ahora interesa destacar no es la utilidad de una más estricta estructura regulatoria en sí misma, sino que sin ella será muy difícil evitar que otro tipo de reformas, que conducen a recortes de derechos sociales de amplios sectores, generen niveles intolerables de malestar (y seguramente, conflicto), cuando un alto grado de indignación frente a las altas finanzas está muy viva y actuante.
Por último, aunque en este caso sí exista una opinión extendida entre los expertos, hay un camino hacia las ganancias de eficiencia y competitividad de la economía española que hasta el momento ha sido escasamente explo- rado. Nos referimos a la introducción de dosis de competencia en algunos
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sectores clave, como la mayoría de los grandes servicios públicos. Valgan como ejemplo las posiciones oligopolistas —o incluso, tal vez, los acuerdos de colusión— que predominan en el sector de las telecomunicaciones, que proporciona servicios caros y no de la máxima calidad en ámbitos que son claves para la modernización económica (lo que explica, al menos en parte, el relativo retraso que aún subsiste en la incorporación de los actores eco- nómicos al uso de las nuevas tecnologías de la información). El olvido de la introducción de reformas radicales en este ámbito —que llevaría, desde lue- go, a una mejora de la estructura regulatoria de estos sectores— probable- mente se debe más que a razones técnicas, a conflictos de intereses.
El factor fundamental que vamos destacando es que, la progresiva con- solidación de una amplia percepción social de que las reformas son desequi- libradas a favor de los sectores de mayor renta y riqueza, se constituye en el mayor enemigo del propio proceso de reformas. En mayor medida aún cuando ese desequilibrio deja fuera a los sectores, como el bancario, que han sido protagonistas fundamentales del estallido de la crisis: son esos los ani- mal spirits que la Gran Recesión ha echado a andar (Akerlof y Shiller, 2009); no tenerlos suficientemente en cuenta constituiría el mayor error de los estrategas reformistas.
4. Incomprensible olvido de la dimensión europea de la reforma. Algu- nas de las principales condiciones para poner en marcha una nueva etapa de crecimiento económico no dependen de decisiones que se tomen en España, sino que presentan una escala paneuropea. Al menos dos tipos de reformas fundamentales están esperando a ser resueltas para poder romper los círcu- los perversos de las crisis financiera y real en Europa. La primera tiene que ver con las estructuras de la regulación financiera, mencionadas ya en el punto precedente: los pasos dados en favor de estructuras regulatorias más precisas y eficaces, a partir del Informe de Larosière, a mediados de 2010, son el justo punto de partida de un proceso reformista aún por concluir. La segunda línea de reformas se refiere a la necesidad de racionalizar, a través de importantes cambios institucionales, el funcionamiento de la UEM, si se quiere que ésta sobreviva; entre esos cambios, tres son imprescindibles: la extensión de mecanismos de gobernanza económica, la creación de un Teso- ro europeo y la emisión de eurobonos.
Naturalmente, todo lo anterior está muy vivo en los debates europeos o en las publicaciones de organismos como el Instituto Brueguel. Lo sorpren- dente, sin embargo, es que ello esté totalmente ausente de los debates en el parlamento español, o que no haya ningún tipo de manifiestos de economis- tas u otros académicos en torno a estas cuestiones (como sí hemos visto se han elaborado sobre otras materias). El hecho de que los centros efectivos de decisión estén lejos —en Bruselas o las ciudades de las cumbres del Con-
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sejo— actúa como excusa para dejar estas cuestiones fuera del debate públi- co. Y sin embargo, una propuesta reformista general para la economía espa- ñola es obligado que incluya posiciones concretas acerca de estas cuestiones que tanto la condicionan.
En un ámbito más concreto, también es desconcertante que propuestas reformistas de la UE tan relevantes, y con un potencial de incidencia sobre la economía española muy significativo, como la llamada directiva Bolkens- tein (que, al menos en algunos aspectos, podría favorecer la ganancia de eficiencia en algunos sectores clave de servicios, como los profesionales) apenas tengan trascendencia en la opinión pública española4; y sin embargo su transposición a España podría favorecer la necesaria recomposición de las condiciones de competitividad a largo plazo de la economía, por lo que tendría pleno sentido encajarla en una estrategia reformista general.
5. Razones de oportunidad: interferencia con la salida de la crisis. Un argumento muy conocido destaca la importancia de aprovechar las circuns- tancias de crisis para introducir transformaciones estructurales en la econo- mía que de otro modo nunca serían abordadas; hay aquí un eco de la vieja y fértil idea de la creación destructiva schumpeteriana, que en distintos aspec- tos permite iluminar fenómenos que se han ido produciendo en la Gran Re- cesión (Arias y Costas, 2011). La hipótesis de la crisis fue formulada en algunos trabajos publicados hace dos décadas en torno a la introducción de la agenda de reformas del Consenso de Washington (Williamson, ed., 1994; Bates y Krueger, ed., 1993) y subraya que las crisis efectivamente abren ventanas de oportunidad para el cambio (Drazen y Grilli, 1993). Sin embar- go, ésta es una línea de razonamiento que deja abiertos varios interrogantes. Y es que lo que está acreditado es que sólo cuando las crisis son moderadas pueden abrir esa oportunidad. Cuando son tan complejas y difíciles como la actual, la creencia acrítica en esa hipótesis puede resultar peligrosa. Y ello por una diversidad de razones, entre las que destaca la complejidad de las reacciones sociales y la multiplicación de las tendencias hacia el malestar y el conflicto que el deterioro de la actividad y el empleo provocan. Tampoco se debiera ignorar el conjunto de restricciones estrictamente económicas que las propias crisis tienden a engendrar; en el caso de Gran Recesión, la más importante es la que se registra en los mercados de crédito, la cual puede acabar frustrando cualquier proceso consistente de inversión en la propia reforma. En palabras de Pisany-Ferry y van Pottelsberghe (2009), “en una crisis financiera, el efecto de limpieza schumpeteriano característico de las recesiones no se desenvuelve correctamente debido a que los mercados fi- nancieros no son capaces de impulsar la reasignación eficiente de capital‖.
4 Es significativo que la aprobación por parte del gobierno español de algunas medidas consistentes en una mera aplicación de esa directiva, en junio de 2011, apenas ha merecido consideración en los medios.
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A propósito de esto último, y pensando específicamente en el caso espa- ñol, ha señalado Dani Rodrik que la receta de la reforma laboral dista de ser adecuada para mejorar la competitividad de la economía española a corto plazo: “reducir el coste de despedir a los trabajadores no incrementará demasiado la demanda de mano de obra si, para empezar, ninguna empresa quiere contratar mano de obra. O descentralizar la negociación salarial a nivel de empresas no traerá el gran incremento de competitividad de costes que la economía necesita” (Rodrik, 2010).
Es decir, en un contexto económico general muy problemático, en el que la clave está en el estrangulamiento profundo del crédito, las medidas re- formistas a favor del despido funcionan muy bien con efectos inmediatos, lo que no ocurre en absoluto con las medidas a favor de la contratación. Por lo demás, Rodrik identifica una posible tensión entre reforma estructural y ajustes a corto, dado que los gobiernos disponen de un capital político limi- tado: este argumento es particularmente interesante, por provenir de uno de los autores de referencia en materia de economía política de las reformas.
Ampliando el ángulo de visión, es interesante constatar que un importan- te trabajo empírico reciente muestra que las crisis económicas tienden a te- ner efectos, no de impulso, sino de inhibición sobre dos reformas concretas: la del comercio internacional y —cuestión que aquí interesa destacar— la liberalización del mercado de trabajo (Campos y Nugent, 2010).
La reforma laboral echó a andar en España, por iniciativa del Gobierno, a lo largo de 2011. A la vista de los datos que se van conociendo sobre la evolución del mercado de trabajo, cabe concluir que el impacto de la refor- ma en la creación de empleo ha sido escaso. En buena medida ello puede explicarse por el conjunto de problemas y el entorno de conflicto que hemos ido destacando. Claro que podría señalarse que la reforma sólo ha sido par- cial; pero en eso mismo puede verse una manifestación del contraste entre retórica y realidad sobre estas materias, en el que vamos insistiendo5.
La necesidad de consistencia entre reformas estructurales, necesariamente pensadas para el medio y largo plazo, y necesidades de la política económica a corto se hace también muy visible en lo que tiene que ver con la otra gran línea reformista que tanto se reitera: la introducción de severos recortes es- tructurales en el gasto público para favorecer una rápida consolidación fiscal.
Con respecto a este relevante problema cabe mencionar tres aspectos con- flictivos. El primero es que estamos ante una dramática manifestación del trade off entre austeridad y búsqueda de los equilibrios básicos, por una parte, e im- pulso del crecimiento, por otra, que probablemente será central en la evolución
5 Lo que resaltamos es el peligro de esperar efectos significativos de creación de empleo de las re- formas laborales en este momento. Mayores posibilidades en cuanto a margen para el consenso y a resultados esperablesofrecerían los cambios a favor del reparto del empleo existente.
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de la economía española en la siguiente fase, presidida, inevitablemente, por las tendencias al desapalancamiento financiero. El segundo aspecto es que este problema puede multiplicar la presencia de animal spirits que compliquen aún más la salida de la crisis; la percepción generalizada de que todo ello se hace por la presión de los mercados externos —difícil de negar desde el momento en que la obsesión por esta línea de reformas se hizo visible a partir de la explo- sión de la crisis de deuda soberana, en mayo de 2010— serían su principal de- tonante. Y en tercer lugar, no cabe descartar la posibilidad de que la invocación de la reforma actúe como un elemento sustitutivo que minimice la acción pú- blica durante esa siguiente fase, sin duda problemática, de la evolución econó- mica española; es decir, los costes de la retórica reformista se harían mucho mayores si en la práctica actuaran como una excusa para no afrontar con deci- sión políticas activas a corto plazo (Arias y Costas, 2011).
6. Acertar en la definición de la secuencia temporal reformista. Que el resultado efectivo de las reformas depende críticamente de que los policy- makers acierten en el modo en que éstas se van disponiendo en el tiempo, constituye una de las principales lecciones de las experiencias acumuladas a partir de los primero años noventa. Una de las razones —no la única— del fracaso del Washington Consensus fue su concepción totalmente equivocada de la secuencia temporal que convenía a sus disposiciones; por ejemplo, hoy está ampliamente aceptado que la liberalización casi completa de los flujos financieros en el sureste de Asia o América Latina a partir de 1990 fue la causa directa de la cadena de crisis financieras cada vez más intensas y ge- neralizadas que vivieron esos países a lo largo de esa década. Por eso mis- mo, unos pocos años más tarde, diversos organismos internacionales lanza- ron la consigna de que ―las reformas institucionales son lo primero‖, aceptando una línea de literatura cada vez más pujante: sin un buen sistema judicial que permita ejecutar fiablemente los contratos o un sistema de reve- lación de información creíble, se comenzó a decir insistentemente por en- tonces, la liberalización de los flujos de capital no puede llevar sino al desastre (Burki y Perry, 1998). Esta segunda oleada de reformas — obsérvese la precedencia concedida a las de carácter institucional, lo que tiene que ver con la importante cuestión que se trata en el siguiente aparta- do— trajo consigo resultados mucho más estimables, pues entre otras cosas, favoreció que un buen número de países emergentes estuvieran en buenas condiciones para afrontar el impacto de la actual crisis6.
6 En un trabajo publicado hace muy poco (Guerzovich y Giraudy, 2011) se sistematiza esa línea de argumentación con referencia a situaciones mucho más recientes, constatando la necesidad de que la secuencia de las reformas se adapte convenientemente a los factores de liderazgo político, la es- tructura institucional y factor interesante en particular para el caso español, tal y como se mostra- rá en el apartado siguientela vertebración territorial del Estado.
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PROPUESTAS DE POLÍTICA ECONÓMICA ANTE LOS DESAFÍOS ACTUALES
Estas consideraciones en torno a la importancia del factor temporal, de la ordenación en el tiempo, de las dinámicas reformistas, deben ser tomadas en cuenta para el caso español, por dos razones generales que se deducen de observaciones que ya han quedado recogidas en párrafos anteriores. Prime- ro, para no obstaculizar la difícil recuperación en el corto plazo; y segundo, para no favorecer una deslegitimación social del conjunto del proyecto re- formista que impida su sostenibilidad futura. Lejos de ser independientes, ambas se pueden conjugar, pues es difícil pensar en una recuperación soste- nida si no se producen unos consensos sociales básicos, que eviten las tenta- ciones de buscar salidas para grupos particulares, por la vía de juegos no cooperativos. Y si admitimos que sólo será posible abandonar la situación de estancamiento a través de la búsqueda del consenso, entonces determina- das reformas podrían resultar inconvenientes. No quiere decirse con ello que el policy making deba ser esclavo del statu quo, y es positivo proporcionar señales a través de pequeños pasos que indiquen un camino de cambio hacia una mayor competitividad en distintos frentes de la economía.
La conclusión de este apartado es que no basta con un mero análisis téc- nico, o tecnocrático, para dictaminar sobre la necesidad de introducir deter- minadas reformas económicas. Por el contrario, es obligado hacer un balan- ce de beneficios y costes, no sólo desde un punto de vista económico, sino también político y social. Por consiguiente, para que una línea de reformas sea consistente y produzca resultados efectivos es obligado que verifique una serie de condiciones: necesita liderazgo político o un amplio consenso en la arena política que las sostenga; debe asentarse sobre un amplia coali- ción de intereses sociales, pues de otro modo no sería sostenible desde el punto de vista social; es también muy importante el correcto diseño de su secuencia temporal; y por último debe descansar en, y ser consiste con, una estructura institucional eficiente. La importancia de este último punto mere- ce un tratamiento detenido; lo abordaremos en el apartado siguiente.
4. CALIDAD DE LAS INSTITUCIONES, DÉFICIT INSTITUCIONAL Y REFORMAS INSTITUCIONALES
¿Posee la economía española una estructura institucional eficiente? Ante este interrogante no cabe dar una respuesta absoluta, en términos de sí o no. Sin embargo, un análisis matizado de esta relevante cuestión puede abordar- se utilizando los datos contenidos en diversas publicaciones internacionales elaboradas por agencias multilaterales, think tanks, incluso ONG, que inten- tan calibrar la calidad de las instituciones, elaborando rankings para nume- rosos países de todas las regiones. La observación de algunos de esos datos —que suelen mencionarse con frecuencia al respecto— dirigen directamente
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LA ECONOMÍA ESPAÑOLA Y LA RETÓRICA DE LAS REFORMAS
a la conclusión de que, con todos los necesarios matices, el sistema de insti- tuciones económicas vigente en España tiene diversos déficits instituciona- les, si lo compramos con los marcos institucionales más avanzados.
Entre los trabajos que abordan la cuantificación de la calidad institucio- nal para el análisis comparativo, las aportaciones de Informes como Doing Business y Governance Matters, ambos realizados en programas del Banco Mundial, permiten una primera aproximación efectiva. A través de esos da- tos, los cuadros 1 y 2 muestran un panorama interesante de la estructura institucional de la economía española.
En el informe Governance Matters (Kaufmann et al., 2008), España pre- senta unos indicadores de calidad de gobernanza que claramente son inferio- res al de los países que ocupan las primeras posiciones (que para ciertos indi- cadores ocupan países escandinavos como Finlandia, Noruega o Suecia).
Otras relevantes variables institucionales procedentes de esa fuente apa- recen recogidas en el cuadro 1, que incluye los indicadores de calidad insti- tucional de la gobernanza española para los años 1998, 2003 y 2008. La tercera columna del cuadro indica el nivel del indicador correspondiente de la gobernanza española en relación al resto de países del mundo. Para los años analizados, el principal déficit comparativo de la gobernanza española se encuentra en el indicador de estabilidad política, especialmente evidente para el año 2008. Asimismo, podemos señalar que la gobernanza del país no mejora en ninguno de los indicadores si comparamos la situación de 1998 con la del 2008. A través del cuadro 1 conseguimos una primera aproxima- ción a la calidad institucional de la economía española, especialmente útil para el análisis comparado con otras economías del mundo7.
7 Otros estudios comparativos, de cuya lectura se obtienen conclusiones similares son: Economic Freedom of the World, que elabora el Fraser Institute; Index of Economic Freedom, de la Heritage Foundation (ambas extremadamente orientadas desde un punto de vista ideológico); o el Índice de globalización y Estados fallidos, de la revista Foreign Policy.
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PROPUESTAS DE POLÍTICA ECONÓMICA ANTE LOS DESAFÍOS ACTUALES
CUADRO 1 Indicadores de la Gobernanza de la economía española.
Voz y responsabilidad
Estabilidad política
Efectividad del gobierno
Calidad regulatoria
Estado de derecho
Control de corrupción
* Recoge la posición de España con respecto al resto de países del mundo. 0 corresponde al nivel más bajo y 100 al nivel más alto. ** Las estimaciones de cada uno de los indicadores se construyen de forma que valores más altos representan mejores resultados en una escala desde 2.5 a +2.5. Estas estimaciones asumen la existencia de un margen de error y se basan en evaluaciones subjetivas procedentes de una variedad de fuentes.
*** Esta desviación captura la precisión de la estimación de gobernanza para cada país. Fuente: Governance Matters III. Worldwide Governance Indicators, 1996-2008.
En el otro informe anual que es bien conocido, el Doing Business (que tiene ciertamente algunos problemas metodológicos), España ocupa la posi- ción 49 en el mundo en la clasificación general de calidad institucional para hacer negocios correspondiente a 2011 (World Bank Group, 2011). Una posición que en absoluto se corresponde con la posición que el país mantie- ne en términos de PIB en el concierto mundial. Véase el cuadro 2 para una aproximación integral a la información más actualizada de la calidad institu- cional española de acuerdo a los indicadores del Doing Business.
En este sentido, y a la luz de ambos Informes (cuadros 1 y 2) no resulta extraño que el Global Competitiveness Report (World Economic Forum, 2010-11) sitúe a España en el puesto 42 del ranking mundial.
Indicador
Año
Rango de
Nivel del
Error
de Gobernanza
percentil*
indicador**
standard***
2008
86.5
+1.12
0.14
2003
89.4
+1.24
0.20
1998
88.0
+1.29
0.23
2008
42.6
-0.03
0.20
2003
61.1
+0.45
0.23
1998
63.0
+0.49
0.24
2008
80.1
+0.99
0.19
2003
92.4
+1.76
0.17
1998
91.0
+1.72
0.13
2008
88.4
+1.27
0.20
2003
87.8
+1.29
0.19
1998
89.3
+1.26
0.25
2008
85.2
+1.16
0.14
2003
88.6
+1.29
0.15
1998
89.0
+1.31
0.17
2008
84.5
+1.18
0.15
2003
90.3
+1.43
0.17
1998
87.9
+1.38
0.19
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LA ECONOMÍA ESPAÑOLA Y LA RETÓRICA DE LAS REFORMAS
CUADRO 2 España: Caracterización del marco institucional para hacer negocios
* La información de “Contrato y despido de trabajadores” corresponde al Informe Doing Business, 2009. Fuente: Doing Business 2011, Banco Mundial.
Entrando más en detalle, es cierto que en la estructura institucional espa- ñola hay algunas luces que merecen ser mencionadas. Desde una perspecti- va de largo plazo, lo cierto es que la historia económica contemporánea de España ha evidenciado el avance y consolidación institucional de la senda del país desde el franquismo a la democracia. En este sentido, las institucio- nes de la economía española experimentaron una reforma económica de mercado y una reforma política de democratización que permitieron una cambio de equilibrio institucional más eficiente y duradero (Caballero, 2008). Ahora bien, asumido el logro del cambio histórico institucional, al fijar nuestro interés institucional en el análisis comparado de aspectos con- cretos de la gobernanza institucional más reciente, no sobreabundan cierta- mente los elementos de virtud absoluta, pero sí hay ámbitos en los que Es- paña mantiene una posición perfectamente homologable. Cabe mencionar tres aspectos. En primer lugar, todo lo que tiene ver con los sistemas conta- bles y la canalización de los flujos de información, ámbito en el que —pese
APERTURA DE UNA EMPRESA
Procedimientos (número) 10 Tiempo (días) 47 Coste (% de ingreso per cápita) 15.1 Capital mínimo (% de ingreso per cápita) 13.5
PROTECCIÓN DE LOS INVERSORES
Índice de grado de transparencia (0-10) 5 Índice de responsabilidad del director (0-10) 6 Índice de facilidad para juicios de accionistas (0-10) 4 Índice de fortaleza de protección del inversor (0-10) 5.0
MANEJO DE PERMISOS DE CONSTRUCCIÓN
Procedimientos (número) 11 Tiempo (días) 233 Coste (% de ingreso per cápita) 47.4
PAGO DE IMPUESTOS
Pagos (número por año) 8 Tiempo (horas por año) 197 Tasa de impuestos total (% de ganancia) 56.5
CONTRATO Y DESPIDO DE TRABAJADORES*
Índice de dificultad de contrato (0-100) 78 Índice de rigidez de horas (0-100) 60 Índice de dificultad de despido (0-100) 30 Índice de rigidez del empleo (0-100) 56 Coste de despido (semanas de salario) 56
COMERCIO FRONTERIZO Documentos para exportación (número) 6 Tiempo para exportación (días) 9 Coste de exportación (US$ por contenedor) 1221 Documentos para importación (número) 7 Tiempo para importación (días) 10 Coste de importación (US$ por contenedor) 1221
REGISTRO DE LA PROPIEDAD
Procedimientos (número) 4 Tiempo (días) 18 Coste (% del valor de la propiedad) 7.1
CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS
Procedimientos (número) 39 Tiempo (días) 515 Coste (% de cantidad demandada) 17.2
OBTENCIÓN DE CRÉDITO
Índice de fortaleza de derechos legales (0-10) 6 Índice del nivel de información de créditos (0-6) 5 Cobertura de registro público (% de adultos) 54.6 Cobertura de agencia privada (% de adultos) 10.7
LIQUIDACIÓN DE UNA EMPRESA
Tiempo (años) 1 Coste (% del valor) 11 Tasa de recuperación (centavos sobre dólar) 76.3
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PROPUESTAS DE POLÍTICA ECONÓMICA ANTE LOS DESAFÍOS ACTUALES
a la persistencia de algunos problemas, a los que suele ser muy sensible la academia de los economistas— se han registrado importantes mejoras. Hay que recordar en este punto que hace ya más de una década, España fue sol- ventando el complicado proceso de cumplimiento de los criterios de Maas- tricht sin mayores trampas, cosa que no se puede decir de otros países (de los cuales se ha probado que trampearon claramente con sus contabilidades nacionales para cumplir formalmente las reglas, para acceder al club: el caso más conocido es el de Grecia) (Caballero et al., 2006).
En segundo lugar, muchos de los esquemas y estructuras de regulación vigentes son perfectamente homologables en el entorno europeo. En el caso de los mercados financieros, esta cualidad ha sido reconocida en algunos episodios, si bien tampoco el caso español ha conseguido escapar de la tor- menta financiera y de los problemas de saneamiento financiero.
Y en tercer lugar, España mantiene un patrón homologable en lo relativo a la formación de políticas públicas, específicamente a la formación de la política económica. Sin embargo, la pertenencia a la UEM, vista como un elemento virtuoso que favorecía el progreso en la época expansiva, ahora muestra su cara oculta: el evidente déficit institucional de una Unión Mone- taria que carece de una adecuada estructura de gobernanza, lastrando las posibilidades del policy-making ante la crisis.
En todo caso, en el marco institucional español también subsisten algu- nos problemas graves. Resulta relevantes tenerlos presentes porque las re- formas destinadas a solventarlos implicarían ganancias de eficiencia y cre- dibilidad para la economía española, y no generarían necesariamente las tensiones y rupturas sociales que pueden conllevar otras reformas ya anali- zadas en las secciones anteriores. De este modo, cinco elementos de inefi- ciencia institucional significativos, debido a su importantes impactos eco- nómicos, pueden evidenciar posibilidades de reformas que no siempre han estado en la primera línea de la agenda política (Arias y Caballero, 2009): (a) las ineficiencias del sistema político y electoral; (b) la existencia de pro- blemas singulares de corrupción; (c) La notable carga burocrática asociada a la actividad económica; (d) un sistema judicial altamente ineficiente; y e) un modelo muy descontrolado y hasta cierto punto ineficiente de federalismo fiscal.
Es importante destacar que estos problemas o, al menos algunos de ellos, son asumidos por la ciudadanía como problemas relevantes de la sociedad española y así lo han revelado las encuestas del CIS, como en el caso del sistema judicial. En todo caso, no siempre se perfila con claridad cómo estas ineficiencias institucionales implican problemas que producen efectos eco- nómicos importantes. A pesar de la larga y contrastada literatura que ya se va acumulando al respecto, durante años en los debates acerca de los pro- blemas más vivos de la economía española, raramente se mencionaban los
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LA ECONOMÍA ESPAÑOLA Y LA RETÓRICA DE LAS REFORMAS
problemas institucionales como origen de notables insuficiencias y anoma- lías en el comportamiento y los resultados económicos. Y sin embargo re- sulta incuestionable que estamos ante un conjunto de problemas que pueden llegar a lastrar de un modo apreciable los procesos de crecimiento. De he- cho, durante la larga etapa expansiva previa a la crisis, la presencia de fallos institucionales fue relegada de la agenda principal de reformas político- económicas.
A) Ineficiencias del sistema político-electoral (reglas de juego, incentivos, transacciones)
Que las transacciones en los mercados políticos implican altos costes de transacción, incluso mayores que las transacciones económicas, es algo bien conocido en la economía política moderna, y sobre lo que el análisis político de los costes de transacción ha realizado diversas contribuciones (North, 1990; Caballero y Arias, 2003). De este modo, el diseño institucional del sistema político resulta clave para facilitar las transacciones políticas y así favorecer resultados eficientes. Las instituciones políticas constituyen ade- más la estructura de incentivos de los agentes políticos, por lo que la confi- guración de las reglas del juego político resultan vitales para los outputs políticos (políticas públicas) y para los propias bases del sistema económico.
Lo cierto es que el sistema político que se estableció en España con la transición a la democracia, y que se ha ido perfilando a través de diversos actos políticos de la senda institucional de las últimas décadas, permitió la consolidación democrática del país. Sin embargo, y aún cuando la transición política española ha sido considerada modélica, existen problemas institu- cionales en el sistema político que implican imperfecciones e ineficiencias del sistema. Podría argumentarse cómo la estructura electoral y parlamenta- ria española distancia a los diputados de las preferencias de sus electores de distrito, mientras en este modelo corresponde a los partidos políticos —a través de una estructura jerárquica— configurar mayorías y determinar la línea de acción política. Pues bien, en la medida en que las reglas internas de las organizaciones políticas tienen insuficientes mecanismos de cumpli- miento y la democracia interna está limitada, las soluciones de gobernanza partidaria resultan imperfectas y los costes de transacción pueden ser espe- cialmente altos. En este sentido, puede existir una desconexión creciente entre los intereses de los electores y la representación de los mismos por parte de los representantes políticos, y de hecho, las recientes movilizacio- nes sociales del 15-M han impulsado el debate sobre las posibilidades de reforma del sistema electoral en cuestiones como la proporcionalidad o las listas abiertas. Sin concluir la superioridad de unos sistemas electorales so- bre otros, lo cierto es que el modelo español tiene puntos mejorables como la cuestión del cumplimiento de las reglas internas de los partidos políticos
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PROPUESTAS DE POLÍTICA ECONÓMICA ANTE LOS DESAFÍOS ACTUALES
(que en definitiva dificultan la participación y el funcionamiento eficiente de los mercados políticos). En la medida en que los mercados políticos son menos eficientes, la selección de políticas públicas tenderá a ser menos competitiva y más imperfecta.
B) Problemas diferenciales de corrupción
En primer lugar, España dista de haber resuelto íntegramente el problema de la corrupción. Es sabido que la medición y comparación internacional más reconocida de esta variable es la que realiza Transparencia Internacional, cuyos resultados suelen ser generalmente aceptados. Pues bien, España ocu- paba el puesto 28 en el año 2008. Fíjense: 6,5 puntos frente al mejor, que es Dinamarca con 9,3. Además, ha tendido a empeorar al final de la expansión, con la pérdida de seis o siete puntos en esos años. Es cierto, sin embargo, que una parte de este problema parece haberse aliviado en el momento más reciente, en el momento de la crisis, y ello tiene una explicación inmediata. La propia TI ha venido afirmando que una parte muy importante de los pro- blemas de falta de transparencia, y en último término de corrupción en Es- paña, tiene que ver con el sector que ha sido protagonista destacado de la propia crisis, la construcción residencial (en todo lo que se refiere a las reca- lificaciones de suelo, etcétera) (Transparencia Internacional, 2008).
La presencia de corrupción no solamente reduce la calidad de la demo- cracia, sino que también tiene un importante coste en términos económicos, dado que este tipo de problemas tienden a destruir elementos importantes de confianza en la interacción social, y por tanto también en las transacciones económicas (un estudio ya clásico es Mauro, 1995); ello resalta con mayor claridad en las actuales circunstancias de crisis, pues en su vórtice hay un enorme problema de confianza.
¿Existen vías de solución a estos problemas?. Hay algunas que pueden parecer inmediatas y directas. Ese sería el caso de la creación de un orga- nismo del tipo de la Office of Government Ethics que existe en Estados Uni- dos (una agencia independiente que tiene una presencia visible en la vida pública norteamericana). Otras propuestas han sido realizadas últimamente (véase, por ejemplo, Jiménez, 2009), en la dirección de extender los meca- nismos de transparencia y mejorar la rendición de cuentas, e incluyen medi- das diversas: desde la modificación de la Ley General de Subvenciones a la introducción de mayores niveles de transparencia en la técnica legislativa, pasando por la ampliación del ámbito metodológico del Tribunal de Cuen- tas. Todo ello es perfectamente factible, incluso en una perspectiva de corto plazo.
Sin embargo, hay un problema de fondo que tiene que ver con la vigencia de reglas informales. Cada vez se extienden más las evidencias de que hay sectores de la población española altamente insensibles a la relevancia de la
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LA ECONOMÍA ESPAÑOLA Y LA RETÓRICA DE LAS REFORMAS
corrupción como un verdadero problema social. Se trata de casos de corrupte- las manifiestas que apenas son penalizadas por el electorado, por lo que inevi- tablemente se extiende la idea de que la corrupción tiene un coste escaso, lo que evidentemente genera escasos incentivos para ponerle coto. Todo ello representaría un problema mucho más grave, pues estaríamos ante un pro- blema de actitud social, de configuración perversa de reglas informales, que, como todos los asuntos de esta índole, sería de resolución mucho más difícil.
C) Ineficiencia burocrática
En lo relativo a la carga burocrática, la economía española tiene un importan- te problema. Si tomamos como ejemplo la información de Doing Business relativa a la facilidad para la apertura de una empresa (una cuestión nada irre- levante desde el punto de vista de lo que revela en cuanto a dinamismo eco- nómico), España en este punto ocupa un puesto muy relegado en el ranking mundial. Si comparamos la posición de España y la del Reino Unido (que ocupa la octava posición), las diferencias son muy marcadas. Según se obser- va en el cuadro 2, en España para abrir una empresa hacen falta diez procedi- mientos y el proceso dura 47 días. En el Reino Unido, basta con seis proce- dimientos y trece días (World Bank Group, 2009). De igual modo, en el mismo cuadro se detecta también el importante componente burocrático, en términos de procedimientos exigidos, tiempo empleado y coste final, de otras actividades económicas como el comercio fronterizo, el registro de la propie- dad, la liquidación de empresas o el cumplimiento de los contratos. Aunque la tendencia pueda ser a mejorar, buena parte de los datos indican que la econo- mía española padece un exceso de carga burocrática, en relación con cuya reducción aparece un margen importante para la ganancia de eficiencia8.
D) Un sistema judicial altamente ineficiente
Más grave es el problema de la ineficiencia del sistema judicial. Existe una ya larga e interesante corriente de literatura económica que acredita que un sistema judicial ineficiente tiende a representar una rémora para el creci- miento económico sostenido en el largo plazo (North, 1990; La Porta et al., 2002). No es de extrañar que así sea, pues el sistema judicial es esencial como mecanismo para la resolución de contratos: más en concreto, puede concebirse como la pieza central en la resolución de los contratos a través de tercera parte (third-part enforcement). Entendido de este modo, la tutela judicial efectiva es una institución que puede influir significativamente so- bre la eficiencia de la economía en su conjunto.
8 En el marco de la Ley de Economía Sostenible, el gobierno Zapatero puso en marcha varios cambios normativos para la agilización de los trámites relativos a la apertura de empresas.
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PROPUESTAS DE POLÍTICA ECONÓMICA ANTE LOS DESAFÍOS ACTUALES
Planteada esta cuestión para el caso español, y tomando algunos datos básicos (que en su mayoría extraemos de las Memorias de Consejo General del Poder Judicial), inmediatamente se alcanza la idea de que la economía española tiene un problema grave en este punto (análisis más exhaustivos de esta cuestión, en Iglesias y Arias, 2007, y Cabrillo y Fitzpatrick, 2008). Es de sobra conocido que estamos ante un sistema judicial lento, que acumula importantes retrasos en su generación de resoluciones. En ese punto hay un dato interesante, pero demoledor: según un estudio del Banco Mundial, con datos de 2005, son necesarios 515 días para la resolución judicial en un con- flicto comercial en España, en tanto que la media de la OCDE es de 351 (World Bank Group, 2006). Hay por tanto una diferencia significativa. También el grado de formalismo procedimental es muy importante, lo que añade rigidez y lentitud al sistema: según el conocido trabajo de Djankov et al. (2003), el índice correspondiente a un procedimiento de reclamación de cheque es de 5,25 en España, frente al índice medio de los países anglosajo- nes, (2,76). De hecho, este simple dato revela que se trata de un sistema ju- dicial muy burocratizado.
Por su parte, la calidad de las resoluciones judiciales es manifiestamente mejorable, dado que solamente algo menos de dos tercios de las sentencias (63,9%) se confirman finalmente; el resto son revocadas total (16,45%) o parcialmente (18,18%), o bien directamente anuladas (1,47%) por parte de un tribunal superior (datos todos relativos a casos resueltos en los juzgados civiles de primera instancia en 2004).
A todo lo anterior hay que añadir el problema de que el grado de ejecu- ción de las sentencias es realmente reducido. El propio Servicio de Inspec- ción del CGPJ constataba la existencia de 270.000 sentencias sin ejecutar a finales de 2007. Es decir, la enorme carga de trabajo de los juzgados que finalmente se traduce en sentencias significa que solamente una parte pe- queña de las sentencias se dictan. Ello tiene que ver con un pésimo diseño institucional: el litigante que decida instar la ejecución de la sentencia en procesos de contenido económico deberá asumir unos costes de entre el 19 y el 24% del total de la cuantía ejecutada; frente a ello, una vez finalizado el procedimiento, el porcentaje de recuperación sobre la deuda reclamada era apenas de un 34%. Parece por tanto existir un escaso incentivo para persistir en la pretensión de ejecución de las sentencias (Iglesias y Arias, 2007).
Finalmente, el sistema judicial español adolece de serios problemas de independencia, fácilmente identificables; en el caso del propio Consejo Ge- neral del Poder Judicial, el nombramiento de sus miembros por el Parlamen- to siguiendo un criterio de cuotas ha tenido un efecto muy perverso, dada la lucha abierta entre asociaciones de jueces —altamente ideologizadas y, en su mayoría, políticamente conectadas— con el descarado fin de maximizar la propia cuota en el reparto. Todo ello ha influido, sin duda, en la pérdida
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de confianza en la justicia que muestran todos los sondeos de opinión (en primer lugar, los del CIS)
Por todo lo dicho, la tutela judicial efectiva, como institución altamente ineficiente que es, daña las posibilidades de comportamiento eficiente del conjunto del sistema económico español.
E) Problemas de federalismo fiscal: El “efecto Arcimboldo”
El proceso de descentralización desarrollado a partir de la aprobación de la Constitución de 1978 ciertamente ha venido muy marcado en muchas ocasio- nes por consideraciones que tienen poco que ver con la eficacia y la eficien- cia, y sí con cuestiones más bien de tipo esencialista; y quizá en mayor medi- da aún, también ha estado muy influido por manifestaciones de oportunismo político descarnado, cuando no de simple clientelismo. Todo lo cual ha lleva- do a que un cierto número de competencias estén muy mal ubicadas en la estructura del Gobierno multinivel, que hoy se nos muestra como muy pertur- bada, con algunas perversiones importantes. Lo cual debe verse no de una forma unidireccional, sino señalando tanto los excesos como algunas insufi- ciencias de los procesos de descentralización. En cuanto a estas últimas, por ejemplo, y relacionando este problema con el anterior, contribuiría a una me- jora de la eficacia del sistema judicial —reduciendo sus niveles de retraso, y en último término, de colapso— una mayor descentralización. En cambio, la descentralización ha avanzado en exceso en otros muchos ámbitos; un ejem- plo extremo sería es el tratamiento de las catástrofes naturales: la multiplica- ción y dispersión de las competencias efectivas en este caso entre diferentes administraciones ha traído consecuencias en sí mismas catastróficas.
Los inadecuados criterios de definición del poder territorial afectan al conjunto de la estructura de gobierno multinivel. Su primera y más obvia manifestación es el propio número excesivo de niveles de gobierno; la pri- mera reforma en este ámbito, la más directa e inmediata sería la supresión de, al menos, las diputaciones provinciales. Por lo que se refiere a los go- biernos locales, después de tres décadas de grandes transformaciones en el reparto de la capacidad de decisión política en España, se mantienen más o menos en el mismo lugar de partida (apenas un 5 por ciento superior al de 1978, en torno a un 15 % del total del gasto), pero sobre todo, su caracteri- zación como poder público es pésima, lo que lleva aparejados algunos pro- blemas importantes. Por ejemplo, la insuficiencia fiscal de los ayuntamien- tos para las funciones que tienen que cubrir conduce a que buena parte de sus recursos procedan de los aprovechamientos urbanísticos, lo cual ha traí- do dos consecuencias nefastas: (a) durante la expansión protagonizada por la construcción residencial, esa insuficiencia fue decisiva para inflar la bur- buja del suelo; (b) en la crisis, la práctica desaparición de los aprovecha- mientos urbanísticos aboca a muchas corporaciones locales a la ruina, o en
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PROPUESTAS DE POLÍTICA ECONÓMICA ANTE LOS DESAFÍOS ACTUALES
todo caso, a una absoluta penuria. Esto último, tiene como consecuencia el inhabilitar a estas administraciones como sujetos políticos capaces de con- tribuir significativamente a la lucha contra la recesión (lo cual explica en gran medida la iniciativa, en todo caso discutible, del Plan E del Gobierno central, como única forma de mantener la inversión pública local en mo- mentos de retroceso absoluto de la privada)
Pero es, sin duda, en el nivel autonómico donde principalmente se pue- den observar las pulsiones de tipo confederal que en no pocas ocasiones se apoderan de la vida pública española: en realidad, estaríamos ante un pro- blema de mentalidad colectiva, que cabe denominar efecto Arcimboldo9, y en el cual radica una parte importante de la originalidad problemática de la estructura institucional española. Desde una perspectiva de conjunto, las dimensiones más conflictivas de esta situación son cuatro:
(a) Se trata de un proceso permanentemente abierto, lo que introduce un elemento siempre impredecible e inestable a la conformación de los ámbitos de la decisión política.
(b) En aquellas legislaturas en las que el gobierno central carece de mayo- ría absoluta en el parlamento, los partidos de base territorial encuen- tran un escenario óptimo para la negociación política: desempeñan una posición bisagra en la que facilitan la estabilidad política del go- bierno a cambio de la atención de sus demandas y de la cesión de competencias. La combinación de tres elementos explican esta situa- ción: un sistema electoral proporcional corregido por la regla d’Hondt, la delimitación de circunscripciones provinciales y la existencia de fuerzas políticas con una fuerte implantación territorial pero limitada a sólo algunas comunidades autónomas10.
(c) Provoca algún grado de segmentación artificial de los mercados, pe- ligrosa tendencia que no se refiere solamente a gobiernos de orienta- ción nacionalista periférica; también en el comportamiento de comu- nidades como la de Madrid hay mucho de todo eso (pues esta comunidad autónoma con frecuencia ha encabezado los procesos de competencia fiscal a la baja, o el tratamiento diferenciado a la pro-
9 Arcimboldo fue un pintor muy original del Cinquecento del norte de Italia que era incapaz de reco- ger una figura humana si no era a través de una construcción compleja de flores o leños, fijándose en cada uno de los detalles. El efecto Arcimboldo idea propuesta por Roland Barthes hace ya al- gunos años aplicándolo a un asunto totalmente diferente (Barthes, 1980)es la incapacidad de ver un problema atendiendo a su totalidad compleja, sin tener que fijarse en cada detalle.
10 Podría objetarse que esta reforma no es menos difícil de introducir que las relacionadas en los primeros apartados. Ello es, desde luego, cierto, pero no tiene que ver con las dificultades de la co- yuntura, sino con tendencias profundas del juego político en España.
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moción de diferentes sectores, desde las ayudas al sector del auto- móvil a los horarios comerciales)11.
(d) Puede dificultar la salida a la crisis y la recuperación de la economía española si no se enmarca una estrategia cooperativa. Durante los úl- timos años, este punto ha presentado su manifestación más evidente en la dificultad de aunar y dar coherencia a la línea de ajustes presu- puestarios de las diferentes administraciones.
De todo lo anterior se deduce que hay un amplio margen para que la eco- nomía española obtenga significativas ganancias de eficiencia de la mano de las reformas institucionales. Tales reformas deferían ser consideradas como prioritarias por dos motivos: porque los beneficios a extraer de ellas son manifiestamente mayores que sus costes (pues, entre otras cosas, los animal spirits podrían jugar en su favor); y porque una configuración institucional más eficiente facilitaría la introducción de otras reformas.
5. CONCLUSIONES
En los últimos años —y sobre todo a partir del viraje en la política española, en mayo de 2010— un insistente argumento de expertos y policymakers insiste en que la introducción de determinadas reformas estructurales es im- prescindible para la economía española por dos motivos: porque constituye una necesidad objetiva para la reconstrucción de las condiciones de compe- titividad; y porque, sencillamente, la presión de los mercados internaciona- les de deuda no deja otra salida. Ambas razones son relevantes, y esta se- gunda razón parece evidente en el contexto de las relaciones actuales entre políticas y mercados que, sin embargo, podrían estar abriéndose hacia nue- vos y más complejos escenarios precisamente ahora (Arias y Costas, 2011). Todo ello explicaría que diversas reformas, con mayor o menor acierto, se van poniendo en marcha en la economía española.
Este trabajo presenta un catálogo de argumentos necesarios para realizar una aproximación integral al debate sobre las reformas institucionales en el caso de la economía española, y reflexiona sobre el peligro de esperar resul- tados demiúrgicos de esas reformas. En este sentido, el trabajo asume un enfoque de análisis fundamentado institucionalmente que integra perspecti- vas políticas, económicas y sociales, y señala que acercarse a las reformas con una visión meramente tecnocrática puede provocar errores importantes
11 No obstante, la descentralización política también permite una competencia política entre gobiernos subcentrales, que cuando los mercados políticos son competitivos tiende a favorecer la selección de políticas eficientes.
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en su diseño. Por el contrario, la nuestra es una concepción de economía política que subraya la importancia de contar con sólidos apoyos sociales para las reformas si se quiere que estas no naufraguen o acaben por producir efectos contrarios a los pretendidos (por incorporar costes significativos en términos de deslegitimación política y conflicto social). Así, señalamos que las reformas no deben pretender ser unilaterales, ni afectar sólo a determina- dos sectores sociales, sino formar parte de un proyecto general que reparta los costes de un modo equilibrado e intente compensar a los sectores perde- dores. En este sentido, resulta necesario configurar coaliciones ganadores —en el sentido de William Riker— que integren distintos sectores políticos y sociales para impulsar políticas de reforma que nos alejen del status quo.
De igual modo, es relevante acertar en la definición de la secuencia tem- poral de las reformas; sobre todo en momentos como el actual en el que, si eso no se hace, podría originarse una contradicción entre reformas a medio y largo plazo y políticas activas a corto; contradicción que pondría aún más plomo sobre las alas de la ya difícil recuperación. Aún más: convendría ad- vertir de que el genérico ansia de reformas, originado por la reiteración de mensajes en esa dirección, de no dar resultados en el corto/medio plazo, podría fácilmente originar una amplia frustración social —un nuevo y letal animal spirit—, con perversos efectos económicos. Con carácter general, Albert Hirschman ha dejado profundas reflexiones sobre las posibles conse- cuencias nefastas de una decepción de ese tipo (Hirschman, 1971).
En definitiva, siendo innegable la necesidad de impulsar reformas para conseguir que la economía española pueda buscar cauces de recuperación y prosperidad, un análisis riguroso y teóricamente fundamentado señala las dificultades y riesgos de la aplicación de las mismas lejos del blackboard economics. Las restricciones institucionales, políticas y sociales perfilan un puzle que evidencia la complejidad de llevar a cabo con acierto los progra- mas reformistas, y a la vez se evidencia la importancia de ciertas reformas institucionales que no ocupan un protagonismo central en la retórica domi- nante, pero que constituyen retos importantes para mejorar los fundamentos de la economía española.
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